Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/4118/2019
Tausta
Avoimuusrekisterin perustaminen on yksi pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman toimenpiteistä demokratian ja oikeusvaltion kehittämiseksi.
Valtioneuvosto asetti 12.3.2020 parlamentaarisen ohjausryhmän ja asiantuntijatyöryhmän valmistelemaan ehdotusta lakisääteisestä avoimuusrekisteristä (lobbarirekisteri). Ehdotus tuli laatia hallituksen esityksen muotoon.
Tavoitteet
Parlamentaarinen ohjausryhmä ja asiantuntijatyöryhmä ehdottavat säädettäväksi uuden avoimuusrekisterilain, jossa vaikuttamistoimintaa ja siihen liittyvää ammattimaista neuvontaa harjoittavat tahot velvoitetaan rekisteröitymään sähköiseen avoimuusrekisteriin ja ilmoittamaan harjoittamastaan vaikuttamistoiminnasta kaksi kertaa vuodessa annettavalla toimintailmoituksella.
Rekisteristä löytyvillä tiedoilla kansalaiset sekä vaikuttamistoiminnan kohteet saisivat jatkossa kattavammin tietoa valtion tason päättäjiin vaikuttavista toimijoista. Tämä auttaa arvioimaan päätösten syntyä ja niiden taustalla olevia intressejä. Julkaisemalla ajantasaista tietoa lobbauksesta voidaan osoittaa lobbauksen olevan keskeinen ja tärkeä osa demokraattista järjestelmää.
Avoimuusrekisterin rekisterinpitäjäksi ehdotetaan Valtiontalouden tarkastusvirastoa. Rekisteri otettaisiin ehdotuksen mukaan käyttöön 2023 aikana.
Kiinteistönvälitysalan Keskusliitto kannattaa avoimuusrekisterin perustamista Suomeen. Lisäksi liitto suosittelee, että avoimuusrekisterin soveltamisala kohdistuu eduskuntaan ja ministeriöihin.
Yleiset huomiot esityksestä
Vaikuttamisen läpinäkyvyys on tavoitteena kannatettava. Se kuitenkin edellyttää, että vaikuttaminen työnä ja siitä kerättävä tieto ovat selkeästi määriteltyjä ja rajattuja, jotta tiedon keräämisen arvo voidaan todentaa. Tiedon keräämisessä on noudatettava tasapuolisuutta niin keräämisen kuin hyödyntämisenkin osalta.
Esityksen tausta-aineistossa on hyviä lähtökohtia pohtia, miten vaikuttaminen käytännössä toteutuu ja minkälaisia resursseja vaikuttamisen käytetään. Tärkeää on voida jälkikäteen arvioida, onko panostuksilla ollut se merkitys, mitä niillä tavoiteltiin.
Esityksessä jää kuitenkin epäselväksi, miten vaikuttaminen tai lobbaus määritellään. Eri yhteisöt tuottavat merkittävän määrän asiantuntijatietoa, jota tarvitaan valtionhallinnon hankkeiden tausta-aineistoksi. Esimerkiksi järjestöjen asiantuntijoiden jatkuva yhteydenpito viranomaisten kanssa edustamansa alan käytännön kysymyksistä on välttämätöntä, jotta sääntelyn kohteen toimintaympäristöä voidaan ymmärtää oikein ja siihen kohdennettava sääntely voidaan mitoittaa ja kohdentaa oikein.
Esityksen tausta-aineistossa on lobbauksen nykytilan arvioinnin kohdassa mm. todettu: Lobbauksella tarkoitetaan vaikuttamista julkiseen päätöksentekoon, valmisteluun tai toimeenpanoon joko suoraan tai välillisesti. Samassa todetaan myös, että lobbauksen määritelmässä keskeistä on yhteydenpito päätöksiä tekevän, valmistelevan tai toimeenpanevan tahon ja sellaisen tahon välillä, jolla on päätöksentekoon liittyviä intressejä tai joka edustaa tahoa, jolla on päätöksentekoon liittyviä intressejä. Toisaalla todetaan (4.3.4) myös, että avoimuusrekisterillä lisätään hallinnon avoimuutta parantamalla valmisteluun ja päätöksentekoon kohdistuvan lobbauksen läpinäkyvyyttä.
Esitöissä todetaan vielä, että: ”Viime vuosikymmeninä epävirallisemmat tapaamiset ja vaikuttamisen muodot ovat lisääntyneet esimerkiksi, kun asioiden valmisteluun ei ole asetettu enää samassa määrin eri asiantuntijatahoista ja sidosryhmistä koottuja työryhmiä.”
Asiantuntijoiden tekemät selvitykset ja erilaiset tilannekuvaukset voivat kuitenkin poiketa merkittävällä tavalla sellaisesta vaikuttamisesta, jonka tavoitteena on julkisten resurssien käytön ohjaaminen, budjettivalta tai muu lainsäädäntövalmisteluun vaikuttaminen. Avoimuusrekisteriin kerättävien yhteydenottojen tavoite tulisikin olla yksiselitteisesti määritelty näihin liittyväksi, jotta rekisterin laatu voi täyttää sille asetettavat vaatimukset.
Vaikuttamistoiminnan määrittelyssä on nyt asiakirjassa mm. käytetty suunnitelmallisuutta ja pitkäjänteisyyttä tai ammattimaisuutta. Näillä määreillä voi hyvin kuvata vaikuttamistyön muotoa, mutta ne jättävät vielä avoimeksi sen, minkä takia ja missä tarkoituksessa vaikuttamista harjoitetaan, joka lienee kuitenkin ollut lähtökohta tässä hankkeessa. Kun tarkoitus ei ole selkeä, on myös rekisterin perusteella vaikea arvioida vaikuttamistyönä tehdyn työn merkitystä, tai onko raportoitu oikeita ja olennaisia asioita. Esityksen määrittelyjen epätarkkuuden perusteella on todellinen uhka, että rekisteri jää tapaamispäiväkirjan/juorukalenterin muotoiseksi, joka ei vastaa esityksen henkeä.
Esityksestä puuttuu myös kannanotto vaikuttamisen muotoon: milloin yleinen verkoston ylläpito muuttuu vaikuttamiseksi. Osa edunvalvontatehtävistä kehittyy vuosien tapaamisten pohjalta, niiden tavoitteet tarkentuvat matkan varrella ja niistä tehdään tarkempi tavoiteasettelu ja resursointi vasta viime vaiheessa tai ei ollenkaan. Osa on valmisteilla olevaan lainsäädäntöön vaikuttamista mm. aktiivisesti asiantuntijakuulemisten kautta. Tulisiko vaikutettava asia olla kirjattu hallitusohjelmaan, hankkeeksi tai olla edunvalvojan suunnitelmassa, jotta se voidaan erottaa yleisluontoisen tapaamisen tilannekatsauksesta?
On myös huomioitava, että olemassa oleva virallinen tieto, joka on määrällisesti jo runsasta myös esityksen mukaan, on vaikeasti hyödynnettävissä. Olisi tavoitteellista saada tämä tieto paremmin hyödynnettäväksi, jotta voidaan välttyä samojen tietojen moninkertaisilta kirjaamiselta.
Näiden seikkojen pohjalta tulee selventää, mitä suunnitellun raportoinnin piiriin kuuluu.
